省级人大常委会行使地方立法权的合法性民主性
——旁听江西省十一届人大常委会第十一次会议后的思考
欧阳川叶08300700146
今年暑假，我在江西省南昌市开展了“当代中国政治制度”课程的暑期调研。调研对象是江西省人民代表大会常务委员会。调研目的是了解省级人大常委会行使权力过程中的合法性与民主性，增进对理论和实际辩证关系的理解。
省级人民代表大会是地方最高级人民代表大会，其“对人民负责，受人民监督”[1][1]。亦即，省人大是一个由省内人民间接选举产生，受人民监督的代议机构。省人大常委会是省人大的常设机关，在省人大闭会期间，行使法律所赋予的各项职权，其中包括地方立法权。[2][2]作为省人大的常设机关，常委会的责任重大，其应该做到依法行使权力，同时肩负起省人大“对人民负责，受人民监督”的重任。
然而在现实中，作为江西省人民代表大会常设机关的江西省人大常委会，是一个由少数省人大代表负责处理大量事关全省人民利益的机关。如何在决议时合乎法律规定，同时充分反映省内人民意志，代表人民利益，对于省人民代表大会这样一个间接选举出来的代表机构来说是一个难题，对于其少数成员组成的常设机构——人大常委会来讲，更是一个重大的课题。
为了了解江西省人大常委会是如何在行使权力过程中满足合法性和民主性要求的，我选择了“制定地方性法规”这一常委会重要的决策内容进行研究，通过旁听人大常委会会议、研究相关法律法规、追踪特定法规的形成过程以及书面采访相关部门的方式开展了调研。试图结合课程所学知识，通过自己的调研探讨省级人大常委会解决合法性与民主性问题的策略。
一、 法规照进实践：江西省人大常委会十一次会议亲历
2009年7月29日到31日，我有幸到南昌市北京西路39号的江西省人民代表大会常务委员会办公楼会议厅旁听了江西省十一届人大常委会第十一次会议。这次全体会议一共持续三天，会议上通过了4件地方性法规，批准了南昌市人大常委会报请批准的1件地方性法规，听取和审议了4个工作报告，审议了2个书面报告，表决通过了人事任免名单，以及省政府的其他一些报告。
会议的议程如下：
第一天。上午举行第一次全体会议。听取地方性法规相关议程，下级人大常委会上报议程，全省经济工作报告以及其他报告。下午举行分组会议审议上午的会议内容。
第二天。上午举行第二次全体会议。听取人事任免说明，2008年及2009年上半年审计及审查工作报告，农村事务相关报告。下午举行分组会议审议上午会议内容。
第三天。上午举行第三次全体会议。表决有关的法规、决定、决议、人事任免名单和其他事项。闭会。
7月29日早上8点45分我第一次来到会议现场，发现现场已经有一些常委会委员就座。最后会议的出席情况是应到59人，出席53人，请假6人。三天的会议中，在全体会议上作报告的各方面人员到会列席，另外还有省人大有关专门委员会的成员、省人大常委会各工作部门及各设区的市人大常委会的负责人、部分省人大代表以及三名高校师生代表。
值得注意的是，这次人大常委会会议通过媒体向社会公开提供旁听席位，只需要在网上提出申请并提供身份证明就可以在大会上列席旁听。因此有三位高校师生代表在左席位列席旁听。
在会场上，通过观察发现，会议厅席位分成四块，分别是主席位、左席位、中席位和右席位，在主席位的左边还有一个报告席位（如右图）。主席位是常委会主任会议领导的座位，中席位（约有七十个座位）的前面五排坐的是常委会委员，后面两排空出来作为媒体工作者的工作空间。左、右席位是旁听席，各约五十个座位。左席位提供给需要在会议上作报告的相关负责人其及随行人员、三位高校师生代表以及媒体旁听的座位。右席位提供给到会旁听的各地级市的人大常委会负责人、部分省人大代表等。
每一个座位（不论是旁听席还是委员席）都放有一个文件袋，内有整个全体会议的日程安排、作息时间安排、分组会议编组名单、全体会议议程的相关文件以及下午分组讨论会议的记录简报。三天下来，经过翻阅下发的材料我发现，会议并没有把所有会议相关文件都提供给列席人员，因为关于人事任免、对某个省人大代表进行处理的决定等的文件没有出现。
二、 合法性分析与探讨
[1] 会议议程归类及合法性分析及探讨
本次省人大全体会议中，所听取及审议的提案及报告总的来说可以分为6类，如下：
第一类：省级地方性法规及修正案。《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下称《组织法》）和省内地方性法规[3][3]明确了省人大常委会可以制定的地方性法规范围。“省、直辖市的人民代表大会和它们的常务委员会，在不同宪法、法律、行政法规相抵触的前提下，可以制定地方性法规，报全国人民代表大会常务委员会备案。”[4][4]“为保证宪法、法律……本行政区域内贯彻施行，根据本省实际情况”，“省人民代表大会常务委员会……可以制定地方性法规”[5][5]。由于本次会议地方性法规相关议程[6][6]均有国家法律法规的规定，因此，这些议程均属此类。
第二类：下级人大常委会提请省人大常委会审议批准的地方性法规修改案。《组织法》第四十三条第二款规定，“省、自治区的人民政府所在地的市……的人民代表大会常务委员会……可以制定地方性法规，报省、自治区的人民代表大会常务委员会批准后施行。”南昌市是江西省省会，所以南昌市人大常委会向省人大常委会报请批准的议案[7][7]属于合法议程。
第三类：省级决算、预算执行情况、审计情况报告。对这方面的议程相关法律法规有明确规定。“县级以上的地方各级人民代表大会审查和批准本行政区域内的国民经济和社会发展计划、预算以及它们的执行情况的报告”[8][8]，“下列重大事项，应当向本级人大常委会报告，听取意见和建议……（二）国民经济和社会发展计划、财政预算的执行情况；（三）预算执行和其他财政收支的审计情况”[9][9]。因此，本次省人大常委会会议关于经济发展、财政及审计工作的议程[10][10]是合法的议程。
第四类：关于农村发展的重大工作报告。在细化《组织法》规定地方人大常委会职责时指出的“讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项”[11][11]一项时，省内地方性法规特别强调了审议农村事务的重要性，规定“农村改革、农业发展、农民增收以及农村重大政策的贯彻实施情况”“应当向本级人民代表大会及其常务委员会报告，听取意见和建议”[12][12]。因此，本次会议与农村事务相关的议程[13][13]是合法的议程。
第五类：人民政府和人民法院报告常委会的其他重大事项。对此，《江西省各级人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》第四条规定，“人民政府和人民法院、人民检察院认为需要报告的其他重大事项”也应该当本级人民代表大会及其常务委员会报告。本次会议的书面审议议程[14][14]均属于此类别。
第六类：人事任免。《宪法》规定，“县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会……依照法律规定的权限决定国家机关工作人员的任免……”[15][15]。《组织法》规定省人大常委会在人大会议闭会期间，“……决定本级人民政府……委员会主任……的任免”[16][16]，“决定撤销……人民法院……审判委员会委员、审判员……的职务”[17][17]。由于本次会议主要表决了任免省政府委员会主任的职务[18][18]及撤销一名省高级法院审判委员会委员（兼审判员）的职务[19][19]，所以这些议程是合法的。
[2] 地方性法规草案审议程序合法性分析及探讨
针对地方性法规在常委会上的审议程序是否合乎法定要求的问题，会后我作了专门的研究。法律及地方性法规[20][20]对地方性法规审议程序作了规定。经过对这些法案的研究，我发现江西省人大常委会审议地方性法规草案要经历“审议、修改、表决”的三个步骤。结合三天旁听的观察和2009年5月24日省人大常委会第十次会议的材料，我发现在常委会三天的会期中，第一天审议各法规草案，并在分组会议中提出审议意见。之后由法制工作委员会综合意见，修改草案并提出法规草案修改稿或者表决稿，交常委会主任会议审查后决定是否交付表决。若认为足够完善便于第三天提交常委会会议表决通过，认为不够完善便在修改后在下一次常委会会议时继续审议。
通过对会议议程及相关法律的对应分析，可以看出，法律及法规所规定的省人大常委会审议地方性法规草案的程序与省人大常委会的实际操作是一致的。可以说，这是省人大常委会严格依法行使权力的一个证明。
[3] 地方性法规草案拟定过程合法性探究
在旁听完省人大常委会第十一次会议之后，我对省人大常委会会议形式、议程及其合法性有了深入的了解。会议所审议的议程都是有法律依据的，且审议程序都有法律法规的明确规定。然而在听取报告的时候我也发现，每一个议案在会议审议之前都经历了漫长且复杂的拟定、修改过程。那么，人大常委会在议案正式审议之前做了哪些准备呢？这些程序是否是合法的呢？
为了弄清楚这些问题，我选取了本次会议表决通过的《江西省旅游条例》为研究对象，通过对其拟定、修改过程进行了追踪了解，试图为以上问题找到答案。
《江西省旅游条例》属于地方性法规，其审议经历了省人大常委会第十次会议和第十一次会议两次会议。审议程序在前文已经介绍，在此不再赘述。各种法律法规[21][21]对这类地方性法规的起草程序作了规定。其中，《江西省立法条例》对法规的制定程序作了具体规定；《江西省人民代表大会常务委员会制定地方性法规条例（修订）》及《江西省人民政府拟订地方性法规草案和制定规章程序规定》对法规制定操作方式及负责部门作了具体规定。综合以上法律法规可知：起草过程经历“起草部门制定地方性法规立法计划－上报人大常委会法制工作委员会综合－常委会主任会议决定－起草部门上报草案－主任会议决定立项－转交个别专门委员会对草案进行审查并提出审查意见”的过程才能够交付常委会会议审议。
接下来看一看《江西省旅游条例》的草案拟定过程。《江西省旅游条例》属于省政府旅游局的工作范围，依据《江西省人民代表大会常务委员会制定地方性法规条例（经1993年12月18日修正案修改）》第十三条第一项的规定[22][22]，应该由省政府起草。在起草《江西省旅游条例》之前，省内相关方面实行的是《江西省旅游管理条例》，由于近几年省内对旅游业发展的主观要求提高，旅游业客观发展也快，《江西省旅游管理条例》与上位法律及其他省市的相关法规脱节以及《江西省旅游管理条例》对某些事务的规定过于笼统而缺乏可操作性。简言之，旧的《条例》已经跟不上时代要求，所以省政府于2006年对《江西省旅游条例》进行立项。
省政府对《江西省旅游条例》的起草过程如下：
2006年至2007年由旅游局拟定草案报送稿。旅游局在2007年拟定初稿后送省法制办印发各部门及各地市政府征求意见，根据反馈意见对修订稿进行多次修改后上报省法制办。2008年10月至2009年4月26日由法制办承办送审稿的修订工作。法制办通过向各省直部门征求意见，向社会公开征求意见，到几个旅游业发展迅速的重点设区的市调研，召开有关部门协调会及专家讨论会等程序收集修改意见，对送审稿进行了二十多次修改。2009年4月27日经省政府第19次常委会议讨论通过了条例草案。[23][23]
送审稿随后交付人大常委会审议，经过前述人大常委会审议程序之后于2009年7月31日第十一次省人民代表大会常务委员会表决通过，于2009年9月1日起实行。
通过上面对《江西省旅游条例》的起草过程的描述可以看到，该地方性法规草案的拟定过程是合法的程序。
三、 民主性分析与探讨
[1] 地方性法规制定的“部分式民主”
前面对省人大常委会拟定、审议、表决地方性法规的过程作了合法性分析。可以看到，省人大常委会的以上过程是合法的。但是，常委会制定地方性法规的过程是如何体现人大“对人民负责，受人民监督”职责的呢？省人大将大量重要事务的决定权交予其常委会是否是合理的呢？这个问题要先从分析省级人大常委会的代表性入手。
对于“民主性”，从理论上来讲，最根本的原则就是权力机关的决策要代表人民的意志，体现人民的利益要求。因此，对于省人大常委会来说，既然目前的政治体制使得其代表方式是间接的，少数的（在这一点上，省人大常委会比省人大更甚），那么就应该考虑用其他途径来弥补这种选举方式上的不足。如果省级人大常委会在决议时能够充分考虑人民的利益要求，将人民各个方面的要求体现在决议结果中，那么就可以称其在某种程序上达到了“民主”的要求——代表人民利益，“对人民负责，受人民监督”。
省级人大常委会立法的代表性有其不同于其他级别人大常委会的特殊情况。在省级层面上的地方性法规必须与上位法相一致，上位法中对相关事务的规定已经充分体现了全国人民的基本利益要求，因此地方性法规是必须符合全国人民的利益的。而省级层面的地方性法规又必须结合本省的实际[24][24]，因此全省人民的共同利益要求，在省人大、省政府制定地方性法规项目计划的时候就已经根据全省经济、政治及社会发展情况考虑到决议中去了。由此可见，地方性法规的制定在拟定计划时就已经具备了全国及全省层面上的普遍代表性。
因此，如果说省人大常委会拟定、审议地方性法规的过程中应该具体化地体现人民的利益要求的话，那么这应该是一种“部分式重点式的利益”。所谓“部分式重点式的利益”，即为某领域地方性法规具体规定所代表的人民利益只与其作用范围内的部分公民而非全体公民密切相关。比如说《江西省旅游条例》，与其密切相关的是那些旅游经营者，旅游管理者以及旅游消费者，这些人群的利益并不代表全省人民的利益，但《江西省旅游条例》就是为了保障他们的利益而制定的。由于省人大会议的非常设性，其处理议案的能力有限，在这种情况下，让全省人民的代表来审议这样一个只与部分人的利益密切相关的地方性法规就不是必要的了。因此了解旅游业相关人群的利益才是重点。《江西省旅游条例》如此，其他地方性法规也有这样的特点。因此，省级人大常委会在制定某方面地方性法规时，通过利用各种言路渠道来直接征求意见，直接结合社会各界参与相关事务的经验来制定地方性法规这种“部分式民主”就是可行且合理的了。
[2] 民主性在《江西省旅游条例》拟定及审议过程中的体现
由前面对《江西省旅游条例》草案拟定过程的描述可以看出，旅游局、法制办对《江西省旅游条例》的拟定、修订工作中有大量的咨询、征集意见的程序。通过不断向社会各界征求意见，从各级政府官员到专家学者到社会人士，法规制定的参与面不断扩大。这在形式上非常地满足“广开言路”的要求。
这种方式在实质上也收效甚佳。通过对《江西省旅游条例（草案）》和《江西省旅游管理条例》的对比可以发现，新的《条例》对旅游者利益的保障措施明显地加强。例如在旅游景点门票价格设置的规定上，旧《条例》规定：“旅游景区（点）的经营者应当严格遵守国家关于门票价格和门票管理的各项规定。”[25][25]而新《条例》草案规定：“旅游景区景点应当按照价格主管部门的规定设置门票……”“旅游景区景点应当按照有关规定，对现役军人、老年人、残疾人、全日制在校学生等特定对象减免门票费，并设立明确的标志。”[26][26]修改后加强了对有需要人士的利益保障。这样的例子比比皆是。[27][27]可以看出，在新《条例》草案拟定过程中，由各界人士反映的情况非常注重保障旅游消费者的权益。
在省人大常委会审议并修改《江西省旅游条例（草案）》的过程中，省人大常委会法制工作委员会对草案的修改工作同样体现了“广开言路”的作风，吸收各方意见建议到修改稿里去。法制工作委员会在常委会第十次会议审议了《条例》草案之后，通过赴省内外调研、在省人大新闻网公开征求意见、召开各省直部门及人大委员会讨论会等方式征求草案修改意见，在精细处加强了对人民利益的保障。[28][28]如根据报告中介绍的条款，“根据基层意见，鉴于‘其他特殊原因’概念模糊，不应作为旅游客运经营者延迟运输的事由。由此，草案修改稿第三十八条第二款删除了这一内容”[29][29]，修改前《条例》草案的条款“因不可抗力和其他特殊原因致使旅游客运延迟运输的，旅游客运经营者应当及时告知旅行社和旅游者，并协商妥善解决”[30][30]被修改为草案修改稿中的“因不可抗力致使旅游客运延迟运输的，旅游客运经营者应当及时告知旅行社和旅游者，并协商妥善解决”[31][31]。此处修改消除了某些旅游客运经营者利用“特殊原因”为理由搪塞旅游者的机会，加强了对旅游者利益的保障。另外，本条所介绍的“根据基层意见”，系省人大法制工作委员会调研时了解到的基层人民的意见，体现了法制工作委员会吸取基层民意的成果，是体现立法民主性的一个典范。
在省人大常委会审议《江西省旅游条例（草案修改稿）》的过程中，常委会委员们也提出了许多高质量的建议，对表达民意起到了重要作用。例如7月29日下午举行的分组讨论会议上，某涂姓委员提出建议说“在第二十四条中增加旅游经营者诚信记录制度”[32][32]。该建议被常委会法制工作办公室采纳，在《江西省旅游条例（草案表决稿）》第二十三条中增加了该制度，修改为：“县级以上人民政府旅游主管部门应当加强旅游信息化建设，设立旅游服务网站，建立假日旅游预报、旅游警示信息发布、旅游经营者和从业人员诚信记录等制度……”。建立诚信记录能够有效监督旅游经营者及从业人员的行为，用制度来预防其产生欺骗旅游消费者的行为。涂委员的建议为保障旅游者的利益，表达人民的利益要求有重要贡献。
以上例子仅仅是《江西省旅游条例》从拟定到修改到审议过程中广开言路，收集民意的成效中很少的一部分。在调研的过程中，我发现《江西省旅游条例》的编写和修改处很多都体现了“代表人民利益”的要求。事实上，通过多渠道广泛吸取社会各界的意见，使江西省人大常委会在某种程序上解决了代表人民意志的问题。这也就是省人大将大量重大事务的决定权交与其常委会处理的合理性所在。
通过这次对《江西省旅游条例》制定过程的追踪研究，我加深了对“民主立法”在实际中操作的了解，也对省人大常委会行使地方立法权的方式和意义有了更深刻的理解。
[3] 达到民主的实质仍有改进空间
正如上文所述，在江西省人大常委会立法的各个过程中都充分体现了广开言路，收集民意，透明立法，加强民主的要求，有效地提高了地方性法规立法过程中代表相关人民利益的水平。但是在一些细节处仍有待改进。下面就两个小的问题进行讨论。
1. 通过网络向社会公开征求意见的形式与实质
在调研过程中，我发现省政府法制办、省人大法制工作办公室的立法工作报告里都有提到在相关网站里向社会公开征求意见。[33][33]于是我在网络上搜索了相关网页。在省政府法制办官方网站的“政府立法”－“法案征求意见”中，的确有提供社会人士提交意见的网页[34][34]。关于具体哪些法案需要征求意见，在“法制动态”－“公告通知”中可以找到。如《江西省旅游条例（征求意见稿）》征求意见的公告就在公告通知中可以找到[35][35]。提建议者只需要将自己的建议及身份信息填好发送就可以了。这种提供社会人士网上参与立法修改的形式有利于“透明立法”、“民主立法”的实施。
然而，这种公开征求意见的形式仍存在不足，有可能产生官方有“广开言路”的积极愿望而事实上无法真正收集到民间意见的情况。我发现，在法制办网站上，没有公开对网民提出的意见的处理动态，网民意见的处理过程是在一个不透明的环境下进行的。也就是说，网民不知道参与这种“民主立法”程序的效果如何，到底是真的有作用，还是只是一种“走过场”而已。2009年8月10日，我通过电子邮件采访法制办的相关人员，想了解这种征求意见方式的成效如何，但截至本报告上交之时（2009年9月5日），对方仍杳无音信。这至少可以证明，相关部门尚未建立起一套立法意见的动态公布机制，特别是针对社会人士意见的公布机制。
我建议相关部门尽早建立起一套民间意见处理的公布机制，把每一位公民提出的意见的处理动态在相关媒体上公布出来，这样一方面能够有利于社会对相关部门立法过程的监督，另一方面能够提高社会人士参与立法建言献策的积极性，从而向“广开言路，收集民意，透明立法”的民主实质更进一步。
2. 常委会会议对媒体宣传引导的利与弊
旁听常委会会议时，我还看到了大会之前常委会发放给各家新闻媒体的一份《省十一届人大常委会第十一次会议新闻报道计划》。在这份计划中，常委会对各媒体的报道，提出要“在保证报道准确无误、导向正确的前提下……发挥各自的特点和优势，有选择地进行深度报道”。对于权威媒体的重要稿件和把握不准的稿件以及都市类媒体的所有稿件，“均需送审”，由人大宣传处初审后送相关机关分管领导审定，“涉及法规案的稿件还须送省人大常委会法工委相关负责人审看”。[36][36]
这么做从常委会的方面想，应该是为了通过这种对媒体宣传稿件的审阅，确保省人大常委会的各方面决定能够根据其真实且精确的表达传达给广大民众，为各种法规、决策的实施铺平道路。
然而，这种审定所有报道稿件的机制，也容易导致言论千篇一律的情况，进而限制媒体报道的形式。我关注了会议前后及会议期间江西省各媒体的报道情况，发现不论权威媒体还是“都市类媒体”对此的报道都与常委会公告差异不大，缺乏新闻报道的生动性与多样性，更没有媒体对常委会通过的法案进行深入的报道。文件提供者在将常委会会议文件交与我参考时特别叮嘱，“这些文件千万不得外传”。在文件内容不得外传、所有稿件必须送审的情况下，媒体失去了对常委会会议决策作生动报道的机会，老百姓也就没有办法生动、详尽地了解常委会会议到底开了些什么会，做了些什么事，怎样维护了他们的权益。这样的宣传引导，是不利于代表人民的利益，表达人民心声的民主目标的。因此适度的相对宽松的宣传引导才有利于加强地方立法民主宣传的实施。
综合上述两个讨论可以看出，虽然省人大常委会在制定地方性法规的过程中体现了民主的要求，但是离真正达到代表人民利益的民主实质仍有很大的改进空间。民主之路，还可以走得更远。
四、 总结
上述即为本次调研的主要成果。通过旁听江西省第十一届人大常委会第十一次会议，以及会后追踪研究《江西省旅游条例》的形成过程，我初步解决了文章开头所提的两个问题。
对于“江西省人大常委会是怎样满足合法性要求的”这个问题，我的答案是，省人大常委会通过结合国家相关上位法制定规范立法程序的地方性法规，再具体化整个立法过程中的每一个步骤，达到整个立法过程都有法可依，有法必依的结果。因而立法程序从拟定到修改再到审议都有严格的规范。
对于“江西省人大常委会是怎样满足民主性要求的”这个问题，我的答案是，省人大常委会的立法过程从拟定到修改到审议都要求有充分的征求意见、组织讨论、吸取基层意见的过程。通过这种部分式民主的方式，再结合国家上位法及立法项目规划对全省人民利益的保障，省人大常委会在行使地方立法权时在某种程度上代表了人民的利益要求。这也许就是当前政治体制下省级人大常委会解决民主性要求问题的策略。
然而，必须承认的是，在“民主性”要求的解决上，人大常委会仍有很大进步空间。相信未来的地方性立法过程会更加民主，更加透明。
欧阳川叶
于2009年8月14日完成
于2009年9月6日打印
引用材料目录：
1. 《中国人民共和国宪法》
2. 《中华人民共和国立法法》
3. 《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》
4. 《江西省立法条例》
5. 《江西省人民代表大会常务委员会制定地方性法规条例（经1993年12月18日修正案修改）》
6. 《江西省各级人民代表大会常务委员会讨论、决定重大事项的规定》（详见附件九）
7. 《江西省人民政府拟订地方性法规草案和制定规章程序规定》（详见附件十）
8. 《江西省旅游条例（草案）》
9. 《江西省旅游条例（草案修改稿）》
10. 《江西省旅游条例》
11. 《江西省旅游管理条例》
12. 《江西省旅游管理条例（对比稿）》
13. 《江西省人民政府关于提请审议〈江西省旅游条例（草案）〉的议案》
14. 《江西省人大法制委员会关于〈江西省旅游条例（草案）〉修改情况的汇报》
15. 《江西省第十一届人大常委会第十一次会议简报（第二期）》
16. 江西省政府法制办公室：法案征求意见，2009年8月14日,http://www.jxfazhi.gov.cn/fazqyj.asp
17. 《省十一届人大常委会第十一次会议新闻报道计划》